平台经济被认为已步入“强监管时代”。自2021年年初以来,平台经济反垄断的监管重锤接连落地,多家大型企业因强迫实施“二选一”、大数据杀熟等问题被行政处罚,也由此,外界形容去年为平台经济“反垄断大年”。
与此同时,外界也注意到,对于平台经济的垄断问题,并没有简单地一“拆”了事。全国人大常委、中国行政管理学会会长、中国社科院大学教授江小涓分析几次处罚结果时指出,现在并没有单纯因为一个平台“大”的问题而处罚,通常是考虑到其他问题,比如同业经营者的合并行为、自我优待等,处罚的每一项都是“有点讲究”的。
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事实上,由于数字经济的特殊性,监管难题在平台经济发展中并不少见。在今日(7月31日)出席由北大国发院举行的“平台经济创新与治理”研讨会暨《平台经济:创新、治理与繁荣》发布会时,江小涓提到,数字秩序已然对所有秩序带来形态改变,相对应之下,传统社会管理将被超越,新的数字社会治理模式需要被架构起来。
她认为,在平台经济下,依靠外在监管者,难以应对平台治理的需求。基于此,平台自治将是平台治理的关键。
数字经济改变政府和市场边界
上世纪90年代,印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺·奥斯特罗姆与文森特·奥斯特罗姆夫妇,在面对环境污染等公共议题时,提出一种多中心治理的思路。他们认为,公共事务的治理应该摆脱市场或政府“单中心”的治理方式,建立政府、市场、社会三维框架下的“多中心”治理,以应对市场、政府失灵问题。
在分析数字经济治理问题时,江小涓重新提及这一理论。据她分析,其在政府、市场治理之间增加的“自主治理”,恰好在数字时代下成为了一种重要的治理工具。
大数据技术的发展,令自主治理的能力得到大幅度提升。以环境污染议题为例,在奥斯特罗姆时期,当公共池子较大时,个体排放引发的各方得失难以计量。但现在的技术已经能够实现足迹追踪,使得自主治理有了更强有力的数据武器。
而这些数据资源,也从过去主要由政府独占,来到平台企业手中。
江小涓展示了一组“挖掘机指数”。由于三大平台连接了全国85%以上大型工程机械,通过挖掘机、混凝土搅拌站、汽车起重机、搅拌车等不同机械作业时长,能推断出项目的开工进展,甚至由大、中、小型挖掘机的作业时长,还能了解哪类项目正在开工。这比起过去由政府自下而上统计的投资数据,能够更为直观和准确地显示投资项目的情况。
“这意味着,政府原有的信息优势和外部性优势,变成了一个值得讨论的问题而非前提条件。”江小涓说。
当数字经济改变了政府和市场的边界,治理的主体开始下移。而平台经济作为新技术新模式所带来的新问题,进一步降低了传统政府和市场治理的有效性。
她总结了平台监管面临的4方面难点。第一,由于平台经济已经渗透进日常生活,无法简单“关停”来治理,“大而管不了”;第二,新企业、新产品更新速度比过去增长数倍,“快而跟不上”;第三,平台投资项目数量多且往往跨行跨界,“深而穿不透”;第四,在商业模式不断创新下,“新而看不懂”。
对治理的需求也更为多元化。江小涓提到,新兴短视频平台治理,不仅全球没有先例,且不同平台之间的逻辑也不尽相同,商业模式、盈利模式和违规风险点也存在差异。
在政府和市场的边界调整下,一种新的结构正在酝酿。在她看来,这已经超过了监管部门数字化赋能的范畴,一种全新的数字化治理体系需要被构建出来。
平台存在内在的治理压力
事实上,平台已率先一步探索自主治理。
据江小涓回忆,如今的几个大型购物平台都是在1995年之后几年时间内诞生的,而有关平台监管的第一部法规直到2009年才出现。长达十年左右缺少监管的“裸奔”状态下,消费者是如何放心使用平台进行消费的?平台自治成为填补“空白”的重要方式。
一个原因是,平台存在内在的治理压力。她分析指出,平台要处理的纠纷和问题数量巨大,一旦处置迟缓,损失难以估量,而如果长期存在平台秩序不可信的问题,还会影响平台的深远发展。基于此,平台不得不承担起协调和监管职能,制定守则、标准、规则、程序等,成为产业圈中的“有形之手”。
以购物平台为例,消费者既是购买方,又是数据提供方,比线下商场而言,消费者具有双倍重要性。而平台不见面的交易方式冲击着传统消费习惯,对买卖双方信用要求更高,要让平台经济良性运作,平台理应站出来,以有效监管搭建其二者桥梁。
当然,平台监管也并非总是有效。去年,多个平台出现的“大数据杀熟”问题,让平台自主监管“蒙灰”,外卖、快递平台的“算法陷阱”更让新职业劳动者权益保护问题受到广泛关注。政府应如何监管?这个问题仍需谨慎作答。
对于“二选一”垄断问题,江小涓提出了一种思考角度:对于线下商业来说,同样存在类似的“独家代理”现象,“二选一”的问题在于其背后的操作,比如平台对商家的导流行为、以及当二者协议未能兑现后的惩罚措施,这些可能是真正导致“二选一”出现问题的根源。
她特别提到了平衡监管的问题。对于大数据推送,不同消费者常常会给出不同的反馈,有的视其为增加效率的有效手段,有的则对其充满怨言。对此,需要监管方在各方面诉求之间,找到相互制约、达到平衡的点。
总之,在实现对企业合规管理监管、对不同平台特点进行分类监管等的基础上,监管应当符合平台经济的发展逻辑。“平台的特点是有算法、有智能,如果能用它的办法使不同的消费者各得所需的话,就不要规定得太死,为了一个极端事件出一个极端的管理方法,反而损害了另一些人的利益。”江小涓说。